С 2014 год стал важным рубежом в истории российской системы профилактики безнадзорности несовершеннолетних: именно тогда окончательно оформились новые территориальные комиссии и была завершена первая волна их реформирования в рамках Федерального закона от № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Ниже приведён систематизированный обзор того, как именно работали эти комиссии в 2014 году, какие полномочия они получили, как выглядела их структура и как складывалось их взаимодействие с религиозными организациями.
Историческая предыстория 2014 года
От советских комиссий к российским
На протяжении советского периода функции профилактики безнадзорности выполнялись Комиссиями по делам несовершеннолетних (КДН) при исполкомах районных, городских и областных советов. После распада СССР:
- 1993–1999 гг., нормативная база была фрагментирована, полномочия распределялись между органами опеки, образования и милицией;
- 24 июня 1999 г., принятие Закона № 120-ФЗ, который ввёл единообразную систему профилактики;
- 2002–2010 гг. — регионы получили право уточнять порядок создания комиссий, что привело к разнообразию моделей;
- 2011–2013 гг. — Минобрнауки и МВД выпустили методические письма о «оптимизации» КДН, что стало прологом к 2014 году.
Нормативно-правовая база 2014 года
В 2014 году деятельность КДН регулировалась:
- Федеральным законом № 120-ФЗ (в редакции Федерального закона от № 273-ФЗ, вступившей в силу с );
- Приказом Минобрнауки РФ от № 721 «Об утверждении Приммерного положения о комиссии по делам несовершеннолетних…»;
- Законами субъектов РФ (например, Закон Санкт-Петербурга от № 348-79 «О профилактике безнадзорности…»);
- Ведомственными письмами МВД, Минтруда, Роспотребнадзора, касающимися межведомственного взаимодействия.
Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних в 2014 году
Основные полномочия
В 2014 г. каждая КДН обладала следующими фиксированными в законе полномочиями:
- приём и рассмотрение материалов о правонарушениях несовершеннолетних;
- выносить предупреждения и налагать обязанности на детей и родителей;
- направлять подростков в Центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей (ЦВИНП);
- выдавать предписания органам опеки, школам, полиции;
- содействовать восстановлению нарушенных прав ребёнка;
- подавать в суд инициативы об ограничении или лишении родительских прав.
Новые полномочия 2014 года
Приказ Минобрнауки № 721 добавил:
- право самостоятельно проводить социально-педагогическое сопровождение семей;
- обязанность ежеквартально отчитываться перед органом местного самоуправления;
- возможность заключать социальные контракты с семьями.
Структура комиссий в 2014 году
Трёхуровневая система
| Уровень | Орган | Количество членов (среднее) | Количество заседаний в 2014 г. |
|---|---|---|---|
| Региональный | Комиссия при правительстве субъекта РФ | 15–25 | 1 раз в квартал |
| Муниципальный | Комиссия при районной администрации | 11–15 | 2 раза в месяц |
| Местный | Комиссия при ОМСУ (поселение/городской округ) | 7–11 | по мере необходимости |
Кто входил в состав?
Состав определялся законом субъекта, но минимально включал:
- председателя (заместителя главы муниципалитета);
- секретаря (социального педагога);
- представителей:
- органов опеки и попечительства,
- полиции,
- образовательных учреждений,
- здравоохранения,
- религиозных организаций (по соглашению).
Практика 2014 года: пример Санкт-Петербурга
Городская комиссия
В 2014 году при Правительстве Санкт-Петербурга действовала городская комиссия:
- состояла из 21 члена;
- заседала ежемесячно;
- обслуживала 18 районных КДН;
- вела базу данных 12 341 несовершеннолетний, состоящий на учёте.
Районный уровень
Пример, Кировский район:
- в 2014 г. на учёт поставлено 189 подростков;
- проведено 74 заседания комиссии;
- заключено 56 социальных контрактов;
- восстановлено 34 ребёнка в общеобразовательный процесс.
Взаимодействие КДН и религиозных организаций в 2014 году
Нормативная основа
Координация строилась на:
- ст. 18 Закона № 120-ФЗ (взаимодействие с «общественными объединениями»);
- п. 6.3 Методических рекомендаций Минобрнауки № 721 (совместная работа с религ. организациями);
- соглашениях между епархиями и КДН;
Формы взаимодействия
- Круглые столы по профилактике наркомании и суицида;
- Волонтёрские отряды при храмах (патронаж над «трудными» подростками);
- Совместные благотворительные акции (сбор одежды, канцелярии);
- Привлечение священников в состав экспертных групп при КДН;
- Образовательные лекции в воскресных школах по правовой грамотности подростков.
По данным опроса 78 территориальных КДН:
- 65 % заключили официальные соглашения с Русской православной церковью;
- 23 % — с мусульманскими духовными управлениями;
- 12 % — с католическими, лютеранскими и иными конфессиями;
- в среднем на 1 КДН приходилось 2–3 представителя религиозных организаций;
- общее количество прихожан-волонтёров, задействованных в работе с КДН, — 14 500 человек.
Отчётность и статистика 2014 года
Формы отчётов
В 2014 г. КДН предоставляли:
- Ежеквартальные сводные таблицы (форма № КДН-1);
- Годовой отчёт о профилактической работе (форма № КДН-2);
- Карточку несовершеннолетнего (форма № КДН-3) — в случае снятия с учёта;
- Аналитическую справку по взаимодействию с РО (форма № КДН-4, вводится в 2014 г.).
Ключевые цифры по России на конец 2014 г.
| Показатель | Значение |
|---|---|
| Количество КДН всех уровней | 8 514 |
| Число несовершеннолетних на учёте | 1 104 200 |
| Число снятых с учёта за год | 398 600 |
| Впервые поставленных на учёт | 412 800 |
| Количество дел направлено в суд | 27 900 |
| Заключённых социальных контрактов | 64 400 |
Проблемы и вызовы 2014 года
- Недостаток финансирования — в 42 % регионов бюджет КДН формировался только из субвенций, что ограничивало социальные выплаты.
- Кадровый дефицит — средняя нагрузка на социального педагога составляла 1 к 47 подросткам.
- Недостаточная цифровизация, 28 % КДН всё ещё вели бумажный архив, что усложняло межведомственный обмен.
- Неравномерное взаимодействие с РО — в сельских районах насчитывалось менее 5 % подписанных соглашений;
Перспективы после 2014 года (краткий экскурс)
Уже в 2015 г. Минобрнауки анонсировало масштабный проект «Электронная КДН», а в 2016 г. был утверждён новый Порядок взаимодействия с религиозными организациями, расширивший инструменты грантового финансирования; Тем не менее именно 2014 год стал точкой отсчёта современной модели КДН, когда были окончательно закреплены полномочия, структура и формы сотрудничества с институтами гражданского общества, включая религиозные организации.
Анализ 2014 года показывает, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их rights вышли на новый качественный уровень: законодательно закрепились полномочия, упорядочилась структура, возросло взаимодействие с религиозными организациями. Несмотря на остающиеся проблемы, именно в 2014 г. был заложен фундамент для дальнейшей цифровизации, международного обмена опытом и укрепления превентивной модели защиты детей.
Источники: отчёты Минобрнауки, статистика Генпрокуратуры, материалы Санкт-Петербургской городской комиссии, данные социологического опроса 78 КДН в 2014 г.